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Devolution:
cosa cambia per la scuola?
La devolution e la
scuola dell'autonomia.
Quale architettura
per il sistema dell'istruzione e quali rapporti
con Stato e Regioni?
Fonte: sito Webscuola
– 5 dicembre 2002
Il disegno di legge
presentato al Senato, e adottato dal Governo su
proposta del Ministro per le Riforme istituzionali
e la Devoluzione Umberto Bossi in accordo col
Ministro per gli Affari Regionali La Loggia,
attribuendo "potestà legislativa
esclusiva" in materia di organizzazione
scolastica, gestione degli istituti e formazione, apre
nuovi scenari che potrebbero coinvolgere
direttamente anche la riforma della scuola.
Il breve testo del Ddl
1187, che modifica l’art.
117 della Costituzione, solleva
più interrogativi che risposte precise.
Come si integrano le nuove norme
riguardanti la devolution, che imprimono
una brusca accelerazione al processo di
trasformazione dell'ordinamento in senso federale,
con quanto è invece previsto, sempre nello
stesso articolo, poche righe sopra?
Le
questioni aperte
Il nodo centrale riguarda l’attribuzione
di competenze esclusive alle Regioni su alcune
materie essenziali, come l’istruzione.
La scelta di inserire nel testo
l’aggettivo esclusivo
determina, appunto, l’esclusione dello Stato da
alcune materie, e fa sorgere numerose incognite.
La reintroduzione nel testo dell’articolo 117
del principio dell’autonomia scolastica,
approvato dal Senato su emendamento del Senatore
Bassanini (DS-Ulivo) e fatto proprio con modifiche
dal Governo, sembra inoltre confermare la
volontà del legislatore secondo cui tutto quello
che non viene espressamente attribuito nel testo
alla competenza dello Stato, o delle scuole
autonome, viene riservato alla competenza
esclusiva delle Regioni In definitiva, il
nuovo articolo 117 presenta ambiguità proprio
per come è formulato che non permettoni
di fare ipotesi della scuola nell’era della devolution.
Le
ambiguità del testo
Infatti, l’attuale modifica lascia intatto
il comma che attribuisce allo Stato le norme
generali sull’istruzione, quindi
sarebbe stato logico aspettarsi che alle Regioni
venisse riservata una funzione integrativa di
autonomia legislativa, anche molto ampia, senza
però arrivare ad estromettere lo Stato dalle
decisioni in materia. Invece, dopo poche
righe il testo parla di una competenza
esclusiva delle Regioni su aspetti
indubbiamente rilevanti come l’organizzazione
e la gestione degli istituti
scolastici. Ne consegue o che tale
modifica non avrà effetti pratici, o che la
correzione del dettato costituzionale darà
origine a numerose questioni da risolvere.
Devolution: nuove
prospettive?
La novità della
devolution sta, quindi, nell'organizzazione
scolastica e nella gestione degli
istituti scolastici: ma di cosa si tratta
in realtà? Ogni Regione potrà stabilire lo status
giuridico del personale della scuola, i suoi
livelli di retribuzione e le modalità di
reclutamento? E per quanto riguarda i programmi,
come si integrerà l'attività delle Regioni con
quella delle scuole autonome, e quale sarà il
ruolo dello Stato? Su questa materia non esistono
già possibilità nell' ambito dell'attuale
ordinamento? C'è davvero il rischio, come
paventato da alcuni che le Regioni possano
andare oltre, in virtù delle loro
competenze esclusive, cancellando
alcuni elementi essenziali del carattere
unitario dell'istruzione (ad esempio, su questioni
relative allo studio dell'italiano o della
storia)? Difficile dirlo perché nel quadro di
incertezza complessivo che caratterizza il
progetto della devolution è arduo
definire l'entità della parte dei programmi
scolastici e formativi di interesse specifico
della Regione. Non è però casuale il
richiamo del presidente Ciampi: Lo stato
decide la politica scolastica: il coordinamento
dell'istruzione deve restare a livello nazionale.
In un quadro di chiarezza legislativa,
difficilmente avremmo avuto un intervento del Capo
dello Stato su questo tema.
La riforma federalista
del 2001
La precedente riforma poneva l'istruzione
tra le materie di legislazione
concorrente di cui spetta alle Regioni la
potestà legislativa, mentre la definizione
dei princìpi fondamentali era
demandata alla legislazione dello Stato.
Con la legge costituzionale del 18 ottobre 2001,
che modificava il titolo V della seconda
parte della Costituzione, confermata dal
referendum popolare del 7 ottobre 2001, venivano
introdotti profondi cambiamenti in senso
federalista. In base al nuovo articolo 114,
infatti, Comuni, province, città
metropolitane e Regioni costituiscono la
Repubblica al pari dello Stato, come enti
autonomi dotati di propri statuti, poteri e
funzioni, secondo i principi fissati dalla
Costituzione. Vi era una novità di portata
storica anche per la scuola: l' articolo
117
costituzionalizzava l'autonomia scolastica.
Nonostante tale principio fosse espressamente
inserito nel testo, resta difficile
prevedere quali saranno a lungo termine
le conseguenze per la scuola o
quale rilievo e significato potrebbe assumere in
futuro tale modifica.
Stato, Regioni e
legislazione concorrente
Tra i motivi per intervenire sul testo
del 2001 vi era, secondo molti osservatori, il
fatto che la legislazione concorrente
potesse generare confusione, mentre nella
relazione illustrativa delle modifiche
all'articolo 117 si legge che la precedente
formulazione del testo risulta inadeguata
alle esigenze reali delle autonomie e inutilmente
complicata nell'intreccio di competenze e
funzioni. Si temono fenomeni di
deresponsabilizzazione istituzionale e politica
e si definisce la precedente riforma federalista
come lesiva, per alcuni aspetti, del principio di
sovranità popolare.
Tuttavia, su materie complesse come
quelle indicate all'articolo 117 nella sua
precedente formulazione, negli altri Paesi
occidentali, con la parziale eccezione
degli USA, le attribuzioni non sono
esclusive, ma si lavora in un'ottica di
collaborazione interistituzionale, per gestire i
problemi dialogando tra i vari soggetti. Del
resto, l'esperienza di altri Paesi testimonia che una
netta distinzione nell'attribuzione di competenze
risulta difficile da realizzare nella
pratica. Più rigida è la suddivisione dei
compiti tra enti locali e governo centrale,
più complicata risulta la gestione dei problemi
tipici delle società complesse, caratterizzate
dal costante intreccio tra le dimensioni locali,
nazionali e sovranazionali .
Chi paga comanda
Alla fine, come emerge dall'esperienza
della Confederazione Elvetica , più che le
attribuzioni formali sono gli aspetti
economici a determinare il potere decisionale dei
vari soggetti istituzionali. Lo
Stato, quindi, cercherà di porre le sue
condizioni per il trasferimento dei fondi agli
enti locali, e questo stabilirà chi detiene
realmente il potere decisionale anche in regime di
autonomia, come ben sanno i dirigenti scolastici.
Enrico De Mita, in un articolo pubblicato sul sole
24 Ore del 4/12/2002, sostiene che il problema è
la mancata definizione di come le Regioni possano
finanziarsi per garantire i servizi che sono
chiamate ad erogare.
I
possibili effetti della Devolution sulla riforma
Moratti
Dato il presupposto della modifica all'articolo
117 della Costituzione, che recita
"Le Regioni attivano la
competenza legislativa esclusiva per le seguenti
materie:
a) assistenza e
organizzazione sanitaria
b) organizzazione
scolastica, gestione degli istituti scolastici e
di formazione
c) definizione della parte dei
programmi scolastici e formativi di interesse
specifico della Regione"
anche la riforma Moratti rischia
di tornare ai blocchi di partenza. Infatti, il relativo Ddl dovrebbe
essere rettificato in più parti, se non
addirittura riscritto. Il primo problema da
affrontare sarebbe quello degli ordinamenti
scolastici e della loro
attuazione. Ma è sul piatto anche la
materia relativa all'alternanza
scuola-lavoro ed ai crediti
scolastici, ivi compresa la definizione
degli standard minimi e dei passaggi
tra sistemi.
La proposta del
Ministro Bossi, quindi, rischia in primis di
tagliare i provvedimenti dei suoi stessi compagni
di Governo. Sebbene venga confermata la
competenza esclusiva dello Stato per la
definizione delle norme generali e dei
livelli essenziali di prestazione, e la
salvaguardia dell'autonomia delle
istituzioni scolastiche e normative, resta il
fatto che, per quanto concerne il rapporto
Stato-Regioni, nell'attuale testo il
disegno di legge si limita a
parlare di "consultazione",
che però dovrebbe essere rivista in
"previo accordo con".
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